Verteidigungsfähigkeit als Verfassungsauftrag

Ich habe in diesem Sommer in Danzig zahlreiche Gespräche mit polnischen und baltischen Studierenden geführt. Dabei fiel immer wieder derselbe Ausruf: „last summer in peace!“ In der Nähe der russischen Grenze herrscht eine merkwürdige Stimmung zwischen Beklemmung und trotziger Ausgelassenheit – noch einmal das Leben genießen, bevor „es“ losgeht.

Auch in Deutschland besteht innerhalb bestimmter Kreise ein entsprechendes Problembewusstsein: So äußerte sich BND-Präsident Jäger jüngst vor dem parlamentarischen Kontrollgremium des Deutschen Bundestags:

„Unser Gegner kennt keine Ruhezeiten. Wir dürfen uns nicht zurücklehnen in der Annahme, ein möglicher russischer Angriff käme frühestens 2029. Wir stehen schon heute im Feuer.“

Und selbst der Bundeskanzler möchte nun „schnellstmöglich verteidigungsfähig werden“.

Aber was passiert verfassungsrechtlich, wenn Deutschland angegriffen wird oder ein solcher Angriff droht? Wenn Deutschland tatsächlich angegriffen wird, darf die Bundeswehr nach Art. 87a Abs. 1 GG das Land verteidigen. Um die Rechtslage an diesen Umstand anzupassen, sieht das Grundgesetz den sogenannten Spannungs- oder Verteidigungsfall vor.

Und eben jene Feststellung des Spannungsfalls nach Art. 80a GG erwägen schon heute einzelne Bundestagsabgeordnete. Momentan scheint die hierfür erforderliche Zweidrittelmehrheit in weiter Ferne. Allerdings könnten, wenn Deutschland wirklich mit Waffengewalt angegriffen wird, Bundestag und -rat verfassungsrechtlich zur Feststellung des Verteidigungsfalls verpflichtet sein.

Verteidigungsfall – hohe Hürden im Bundestag

Art. 115a Abs. 1 GG normiert neben den materiellen Tatbestandsvoraussetzungen, dass der Verteidigungsfall nur dann eintritt, wenn der Bundestag dies auf Antrag der Bundesregierung mit Zweidrittelmehrheit und Zustimmung des Bundesrats beschließt. Unabhängig davon, ob die eigentlichen Tatbestandsvoraussetzungen vorliegen, nämlich ein Angriff auf das Bundesgebiet mit Waffengewalt oder das Drohen eines solchen Angriffs, sind die politischen Mehrheiten dafür relativ unwahrscheinlich.

Die Linke spricht sich ausdrücklich gegen jede Form der „Kriegsertüchtigung“ aus. Auch die AfD fordert in jüngerer Zeit immer häufiger eine Partnerschaft mit Russland. Doch auch wenn die AfD einem Verteidigungsfall zustimmen würde, würde die selbst auferlegte „Brandmauer“ die übrigen Fraktionen im Bundestag daran hindern, für eine Feststellung des Verteidigungs- oder Spannungsfalles auf Stimmen der AfD angewiesen zu sein. Auf meine Anfrage, ob sie im Falle eines bewaffneten Angriffs auf die Bundesrepublik für den Verteidigungsfall stimmen würden, haben die Fraktionen von AfD und Linke nicht reagiert.

Zwar haben Teile der Politik inzwischen erkannt, dass die Bundesrepublik dringend verteidigungsfähig werden muss, verteidigungswillig ist sie allerdings noch lange nicht – jedenfalls die erforderliche Zweidrittelmehrheit im Bundestag wehrt sich noch.

Aber bedarf es für den hypothetischen Fall, dass russische Panzer die Oder überqueren, Gleitbomben auf Dresdner Einkaufszentren niedergehen und deutsche Marineschiffe auf der Ostsee versenkt werden, überhaupt noch jener Zweidrittelmehrheit im Bundestag?

In der CDU bezweifelt man dies:

„Sollte der Bundestag jedoch wegen einer kurzfristigen Blockade oder beispielsweise wegen Desinformation einzelner Abgeordneter nicht entscheidungsfähig sein, hält das Grundgesetz in Artikel 115a Absatz 4 eine klare Regelung bereit: Wird Deutschland ohne vorherige Feststellung des Verteidigungsfalls von außen angegriffen, gelten die Regelungen des Verteidigungsfalls automatisch. In einem solchen Fall sind die verfassungsrechtlichen Schutzmechanismen also weiterhin gewährleistet – auch ohne explizite Zustimmung des Bundestags in diesem Moment.“

Verfassungsrechtlich haltbar ist diese Rechtsauffassung nicht. Besagter Art. 115a Abs. 4 GG hat explizit nur den Fall im Visier, dass „die zuständigen Bundesorgane außerstande“ sind, den Verteidigungsfall festzustellen. Dies wäre etwa dann der Fall, wenn das Reichstagsgebäude selbst in Schutt und Asche liegt und der nach Abs. 2 ersatzweise entscheidungsbefugte Gemeinsame Ausschuss in unterschiedlichen Atomschutzbunkern festsitzt.

Der Fall, dass der Bundestag zwar zusammentreten könnte, sich aber nicht mit der nötigen Mehrheit einigen kann, ist von Art. 115a Abs. 4 GG gerade nicht erfasst (Sachs/Robbers, 10. Aufl. 2024, GG Art. 115a Rn. 23; Dreier/Heun, 3. Aufl. 2018, GG Art. 115a Rn. 16).

Auch der Art. 115a Abs. 2 GG hilft hier nicht weiter: Nach diesem kann der Gemeinsame Ausschuss den Verteidigungsfall feststellen, wenn der Bundestag nicht beschlussfähig ist oder nicht unverzüglich zusammentreten kann, obwohl die Lage dies erfordert. Beschlussunfähigkeit meint hier aber nicht Beschlussunwilligkeit. Kann der Bundestag fristgerecht zusammentreten, findet aber nicht die erforderliche Mehrheit, greift Absatz 2 gerade nicht.

Spannungsfall – die Vorstufe zum Verteidigungsfall

Eine Vorstufe zum Verteidigungsfall ist der Spannungsfall nach Art. 80a Abs. 1 GG. Welche materiellen Voraussetzungen erfüllt sein müssen, ist gesetzlich nicht geregelt. Gemeinhin wird unter dem Spannungsfall eine außenpolitische Konfliktsituation verstanden, die mit großer Wahrscheinlichkeit zu einem Angriff auf das Bundesgebiet führen wird und daher eine erhöhte Verteidigungsbereitschaft erfordert (Sachs/Mann, 10. Aufl. 2024, GG Art. 80a Rn. 2).

Allerdings ist ein Spannungsfall nicht erst dann gegeben, wenn feindliche Truppen unmittelbar vor der Grenze stehen. Schließlich sind bei einem drohenden Angriff bereits die Tatbestandsvoraussetzungen des Verteidigungsfalls erfüllt. Angesichts von Drohnen über Flughäfen und Militärstützpunkten, Cyberangriffen, Sabotageakten gegen Kriegsschiffe, elektromagnetischen Störangriffen und zerstörten Seekabeln ist es nicht unvertretbar, bereits jetzt den materiellen Tatbestand des Spannungsfalls für erfüllt zu halten. Eine zusätzliche verfassungsrechtliche Verankerung des hybriden Kriegszustands, wie von einigen gefordert (vgl. Gehringer/Steger, Deutschland im Ernstfall, 2025, S. 216), ist gerade nicht nötig: Angesichts der vom Gesetzgeber gewollten Offenheit des Begriffs lassen sich hybride Angriffe unproblematisch unter den materiellen Tatbestand des Art. 80a GG subsummieren.

Doch unabhängig von der „verschärften Bedrohungslage“, welche auch die Bundesregierung erkennt, setzt auch der Spannungsfall eine Zweidrittelmehrheit im Bundestag voraus, die ohne die Stimmen von AfD oder Linken nicht zu bekommen ist.

Bündnisfall – ein möglicher Ausweg?

Einen Ausweg hält Art. 80a Abs. 3 GG bereit. Eben jene spezifischen einfachgesetzlichen Regelungen, die infolge eines Spannungsfalls einschlägig sind (siehe unten), können nämlich auch dann angewendet werden, wenn ein internationales Organ im Rahmen eines Bündnisvertrages mit Zustimmung der Bundesregierung einen entsprechenden Beschluss fasst. Mit dieser Norm soll Deutschland auch ohne Zweidrittelmehrheit bündnisfähig bleiben.

Dem Wortlaut nach kann hier die Bundesregierung zusammen mit einem internationalen Organ allein entscheiden und ist nicht auf die Zustimmung des Bundestags angewiesen. Allerdings hat das Bundesverfassungsgericht in seiner Somalia-Entscheidung klargestellt: „Auch die Bündnisklausel des Art. 80a Abs. 3 GG gestattet keinen Streitkräfteeinsatz in alleiniger Kompetenz der Exekutive; die Vorschrift betrifft die nach Maßgabe des NATO-Alarmsystems ausgelöste ‚zivile Teilmobilmachung‘, nicht den Streitkräfteeinsatz im Bündnisfall.“

Mit dieser Entscheidung hatte das Bundesverfassungsgericht den ungeschriebenen „wehrverfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalt“ aus der Taufe gehoben. Danach muss im Bundestag zumindest eine einfache Mehrheit dem Einsatz der Bundeswehr zustimmen – eine im Vergleich zum Verteidigungs- oder Spannungsfall deutlich niedrigere Hürde.

NATO-Bündnisfall

Aber was genau versteht das Grundgesetz unter einem Beschluss eines „internationalen Organs im Rahmen eines Bündnisvertrages“? Gemeint ist hier in erster Linie ein Beschluss des NATO-Rats. Auch der NATO-Bündnisfall nach Art. 5 NATO-Vertrag ist kein Automatismus: Wird ein NATO-Staat angegriffen, muss dieser Angriff von allen NATO-Mitgliedern als solcher ausdrücklich anerkannt werden. Erst dann wird im Nordatlantikrat gemeinsam der Bündnisfall ausgerufen. Zwar gibt es im Nordatlantikrat keine verteidigungsunwilligen Fraktionen wie im Bundestag – eine einstimmige Entscheidung ist angesichts einiger unberechenbarer Mitgliedstaaten dennoch keineswegs ausgemacht.

EU-Beistandsfall

Die Bundesrepublik ist nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts Mitglied in einem zweiten „System gegenseitiger kollektiver Sicherheit“: der Europäischen Union. Diese verfügt mit Art. 42 Abs. 7 EUV über eine eigene Beistandsklausel.

Anders als der NATO-Bündnisfall bedarf der EU-Beistandsfall keines Beschlusses, sondern tritt bei einem Angriff ipso jure ein. Auch die Reichweite des EU-Beistandsfalles geht normativ über den NATO-Bündnisfall hinaus: Während innerhalb der NATO nur irgendeine Unterstützung geschuldet wird, müssen EU-Mitglieder im Falle eines bewaffneten Angriffs auf ein Mitglied „alle in ihrer Macht stehende Hilfe und Unterstützung liefern“.

Der Automatismus des EU-Beistandsfalls steht in einem Spannungsverhältnis zum deutschen Grundgesetz: Zum einen verlangt Art. 80a Abs. 3 GG den Beschluss eines internationalen Organs. Zum anderen gehört der wehrverfassungsrechtliche Parlamentsvorbehalt zu den vom Bundesverfassungsgericht in seiner Lissabon-Entscheidung zementierten Integrationsfesten. Art. 42 Abs. 7 S. 2 EUV trägt dem Rechnung, indem er den Beistandsfall unter den Vorbehalt des „besonderen Charakters der Sicherheits- und Verteidigungspolitik bestimmter Mitgliedstaaten“ stellt, wozu auch der deutsche wehrverfassungsrechtliche Parlamentsvorbehalt gehört (Scheffel, Europäische Verteidigung, 2022, S. 143, Fn. 294).

Das von Art. 80a Abs. 3 GG gemeinte internationale Organ ist auf Unionsebene in Verteidigungsfragen der Rat der EU. Nach Art. 42 Abs. 4 EUV werden Beschlüsse zur Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik dort einstimmig auf Vorschlag des Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik oder auf Initiative eines Mitgliedstaats erlassen. Somit müssen auch hier alle Mitgliedsstaaten zustimmen, weswegen einzelne Mitgliedstaaten Beschlüsse durch ihr Veto blockieren könnten. Dies bekräftigt auch Art. 31 Abs. 1, 4 EUV. Um dem wehrverfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalt zu genügen, müsste zum Einsatz der Bundeswehr zusätzlich der Bundestag (mit einfacher Mehrheit) entscheiden.

Rechtsfolgen des Bündnis- oder Spannungsfalls

Die prominenteste Folge der Feststellung eines Bündnis- oder Spannungsfalls ist die automatische Reaktivierung der Wehrpflicht. Auch das dysfunktionale „Kompetenz-Wirrwarr“ bei der Abwehr von Drohnen hätte ein Ende. Denn Art. 87a Abs. 3 GG erlaubt explizit den Einsatz der Bundeswehr im Inland zum Schutz ziviler Objekte. Zwar darf die Bundeswehr auch außerhalb des Spannungsfalls begrenzte Verteidigungsaufgaben wahrnehmen (vgl. BVerfGE 90, 286, 386). Allerdings verschafft erst der Bündnis- oder Spannungsfall der Bundeswehr die für eine umfassende Verteidigung nötigen personellen und materiellen Ressourcen, wie sie etwa der bewusst auch auf den zivilen Sektor setzende Operationsplan Deutschland vorsieht. Denn nur bestimmte Gesetze, die erst im Spannungsfall wirksam werden, wie z.B. das Arbeitssicherstellungsgesetz, erlauben es, Menschen in Arbeitsverhältnisse zu verpflichten – etwa in Krankenhäusern und der militärischen Forschung.

Des Weiteren erlaubt § 2 Abs. 3 VerkSiG im Spannungs- und Bündnisfall die „Sicherstellung von Verkehrsleistungen“. Dies gibt der Bundeswehr die Möglichkeit, mangels eigener Kapazitäten zwangsweise auf zivile Lastkraftwagen zuzugreifen. Das Wirtschaftssicherstellungsgesetz lässt tiefgreifende Eingriffe in das Wirtschaftsleben zu: Betriebe können gezwungen werden, bestimmte Güter, z.B. Drohnen, herzustellen, und Ressourcen können gezielt zugeteilt und priorisiert werden.

Zustimmungsfall – der kleine Spannungsfall

Nach Art. 80a Abs. 1 S. 1 Var. 1 GG darf der Bundestag im sog. Zustimmungsfall mit einfacher Mehrheit einzelne Notstandsvorschriften sukzessive in Kraft setzen, nicht aber alle. Dadurch darf nämlich nicht die Zweidrittelmehrheit für den Spannungsfall umgangen werden. Ein Inkraftsetzen des Arbeitssicherstellungsgesetzes bedürfte gemäß Art. 80a Abs. 1 Var. 2, Art. 12a Abs. 5 S. 1, Abs. 6 S. 1 i.V.m. Abs. 3 GG ohnehin stets der Zweidrittelmehrheit. Auch das umfassende Recht der Bundeswehr zum Einsatz im Innern (Art. 87a Abs. 3 GG) greift erst im echten Spannungs- oder Verteidigungsfall.

Konventioneller Auslandseinsatz

Schließlich bestünde die Möglichkeit, dass der Bundestag mit einfacher Mehrheit einen Out-of-Area-Einsatz der Bundeswehr nach Art. 24 Abs. 2 GG beschließt. In dessen Rahmen dürfte die Bundeswehr zwar zum Kämpfen an die NATO-Ostflanke entsandt werden, wie schon zuvor nach Somalia, Afghanistan oder Mali. Sie dürfte aber weiterhin – jenseits von Amtshilfe und innerem Notstand – nur beschränkt im Inland eingesetzt werden (Art. 87a Abs. 3 GG). Auch die Notstandsregelungen zum Zivilschutz blieben inaktiv, ebenso die Wehrpflicht.

Kann die Bevölkerung die Verteidigung erzwingen?

Auch wenn die Bundesrepublik nun schrittweise technisch und personell verteidigungsfähig gemacht wird, ist zu befürchten, dass ihre Verfassungsorgane nicht im Umfang der erforderlichen Zweidrittelmehrheit verteidigungswillig sind.

Es gibt aber einen Hoffnungsschimmer: Die Bedrohung deutscher Grundrechte durch nichtdeutsche staatliche Stellen ist das Lehrbuchbeispiel für die Schutzpflicht-Dimension der Grundrechte. Bei einem Angriff auf das Bundesgebiet sind vielfältige Grundrechte betroffen, nicht zuletzt das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit. Darüber hinaus hat das Bundesverfassungsgericht die „Verfassungsidentität“ der Bundesrepublik zu einem über Art. 38 Abs. 1 i.V.m. Art. 20 Abs. 1, Abs. 2, Art. 79 Abs. 3 GG für jedermann einklagbaren Institut erhoben.

Wir Bürger haben nicht nur ein Recht darauf, einen Bundestag zu wählen, sondern auch darauf, dass dieser über ein signifikantes Maß an Entscheidungsfülle verfügt. Diese Entscheidungsfülle dürfte jedoch nicht nur gefährdet sein, wenn der Bund Hoheitsrechte an zwischenstaatliche Einrichtungen überträgt, sondern auch, wenn andere Staaten Deutschland besetzen und Bundestag und Bundesregierung faktisch zu entmachten versuchen.

Da die materiellen Tatbestandsvoraussetzungen des Verteidigungsfalles im Grundgesetz explizit ausbuchstabiert sind, ist dann zu diskutieren, ob die Bürger im Wege der Verfassungsbeschwerde den Bundestag und Bundesrat bei deren evidentem Vorliegen zur Feststellung des Verteidigungsfalles verpflichten können. Dies ginge ggf. auch im Wege des einstweiligen Verfahrens.

Sofern die materiellen Voraussetzungen des Art. 115a Abs. 1 GG vorliegen, sind die adressierten Verfassungsorgane an das Untermaßverbot gebunden (Sachs/Robbers, 10. Aufl. 2024, GG Art. 115a Rn. 10). Daraus folgt jedoch nicht in jedem Fall eine Pflicht zur Feststellung des Verteidigungsfalls.

Wenn i.S.d. Art. 115a Abs. 1 GG das Bundesgebiet mit Waffengewalt angegriffen wird oder ein solcher Angriff unmittelbar droht, dürfen die zur Feststellung des Verteidigungsfalls berufenen Verfassungsorgane daher nicht gänzlich untätig bleiben. Zwar obliegt dem Bundesverfassungsgericht aus Gewaltenteilungsgründen eine gewisse Zurückhaltung bei der Frage, ob die zuständigen Organe den Verteidigungsfall feststellen. Wird jedoch durch einen Angriff von außen die Souveränität und Verfassungsidentität der Bundesrepublik grundlegend in Frage gestellt, so wird die grundgesetzliche Rolle des Bundesverfassungsgerichts als Hüter eben jener Verfassungsidentität aktiviert.

Eine solche grundlegende Infragestellung der Verfassungsidentität ist aber nicht schon bei vereinzelten Drohnen und Sabotageakten gegeben. Für diese hybride „Vorfeldsituation“ sieht das Grundgesetz den Spannungsfall vor. Dessen materielle Tatbestandsvoraussetzungen legt das Grundgesetz bewusst nicht fest, um der Legislative eine weitestgehende Einschätzungsprärogative zu überlassen. Angesichts dieser weiten Einschätzungsprärogative als Ausdruck des Gewaltenteilungsgrundsatzes erscheint es schwer vorstellbar, den Bundestag zur Feststellung des Spannungsfalls verfassungsgerichtlich zu verpflichten.

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